Frauen

    Öffentlicher Dienst muss Vorbild sein

    Öffentlicher Dienst muss Vorbild sein

    Fair statt prekär: Gute und geschlechtergerechte Arbeitsverhältnisse im öffentlichen Dienst

    Fachdialog am 14.11.2016 der ver.di Bundesverwaltung Fachbereich Bund + Länder in Kooperation mit dem Forum Politik und Gesellschaft der Friedrich-Ebert-Stiftung

    Der öffentliche Dienst hat an Attraktivität eingebüßt. Mehr noch: Was Befristungen angeht, überflügelt der öffentliche Dienst die Wirtschaft. Ähnlich sieht es bei Teilzeit aus. Wobei viele der Teilzeitbeschäftigten – in der Regel sind es immer noch Frauen – gerne aufstocken wurden, einige gar auf Vollzeit. Und was die Aufstiegsmöglichkeiten von Frauen betrifft, ist der öffentliche Dienst auch alles andere als ein Vorbild, obwohl im öffentlichen Dienst inzwischen mehr Frauen arbeiten als Männer. Die gemeinsame Veranstaltung von ver.di und der Friedrich-Ebert-Stiftung mit dem Titel „Fair statt prekär“ ging deshalb der Frage nach, wie gute und geschlechtergerechte Arbeitsverhältnisse im öffentlichen Dienst aussehen müssen. Dabei wurde schnell deutlich: Es gibt noch viel zu tun – betrieblich, tariflich und gesellschaftlich.



    Nein, wirklich fair geht es auch im öffentlichen Dienst nicht zu. Mehr noch: In den vergangenen Jahren hat sich die Situation verschärft. Nicht nur, dass in den vergangenen 25 Jahren jede Menge Stellen gestrichen wurden und so die Zahl der Beschäftigten insgesamt von 6,8 Millionen auf 4,5 Millionen sanken. Die Zahl der Teilzeitstellen nahm auch deutlich zu. Gleichzeitig aber nahmen die Aufgaben nicht ab, sie wurden eher komplexer. Für die verbliebenen Beschäftigten hieß das: Arbeitsverdichtung, Die Teilzeitstellen sind auch nicht immer auf der Wunsch der Beschäftigten entstanden. In den Kliniken, in der Pflege haben die Verantwortlichen erkannt, dass sich ungünstige Dienste besser mit Teilzeitkräften organisieren lassen. Viele Stellen gibt es in inzwischen nur noch in Teilzeit.

    Teilzeit aber bedeutet auch deutlich weniger Geld. Kein Wunder, dass viele Frauen gerne aufstocken würden. Teilzeiteinkommen bedeutet auch nur eine kleine Rente – die in der Regel zum Leben nicht reicht.

    Befristungen treffen oft Frauen

    Doch das ist nicht alles. Die Soziologin Dr. Elke Wiechmann von der Fern-Universität Hagen verweist auf die Untugend, die sich seit Jahren im öffentlichen Dienst ausbreitet: Kaum eine Stelle, die nicht befristet vergeben wird. Bei dieser Praxis übertrumpft der öffentliche Dienst gar die Privatwirtschaft. Noch mehr Befristungen als im öffentlichen Dienst verzeichnet Wiechmann nur bei den Nicht-Regierungsorganisationen, den Verbänden, den Vereinen, den Institutionen, also dem sogenannten Dritten Sektor, und bei der Wissenschaft. Befristungen treffen vor allem junge Beschäftigte – zwischen 25 und 35 Jahren. Und es sind oft Frauen. Befristungen haben Unsicherheit zur Folge. Wer plant, eine Familie zu gründen, sich ein Heim zu schaffen, wenn er nicht weiß, wie und wo es beruflich nach der Befristung weitergeht. Wobei: Befristungen laufen eben nicht auf ein oder zwei Jahre. Manchmal sind es nur ein paar Monate, die der Arbeitsvertrag garantiert. Und Stellenausschreibungen  machen zudem deutlich: Es gibt jede Menge Stellen, die sind befristet und Teilzeit. Wobei offenbar die Verwaltungen nur einen sehr engen Spielraum bei den Befristungen haben: Gitta Brockmann, Gleichstellungsbeauftragte der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben Direktion Potsdam, erinnert daran, dass die Politik den Unterbehörden die befristeten Stellen zuweist. Befristungen sind für sie kein Problem der Ministerien oder des Zolls. „Befristungen sind ein Problem der Unterbehörden.“ Mit den Befristungen aber wird ihrer Ansicht nach die gesamte Arbeit einer Behörde abgewertet.

    Der Sündenfall des öffentlichen Dienstes

    Doch nicht in jeder Stadtverwaltung, in jeder Landesbehörde sind Befristungen das Probleme Nummer 1 – das sind, steht außer Frage. Aber kaum ein Personalrat einer Hochschule, der nicht ein Lied davon singen kann. Wiebke Körlin, Vorsitzende des Hauptpersonalrates des Ministeriums für Wissenschaft, Weiterbildung und Kultur Rheinland-Pfalz, nennt die massenhaften Befristungen den „Sündenfall des öffentlichen Dienstes“. Und ein Risiko für den Wissenschaftsstandort Deutschland. Auch weil es in der Regel nicht nur um ein befristetes Arbeitsverhältnis im Leben eines jungen Menschen geht. Oft reiht sich eine Befristung an die andere, endlose Probezeit, endlose Unsicherheit. Sie fordert deshalb: „Es braucht tarifliche Befristungsregelungen.“

    Für Birgit Adamek dagegen, Gleichstellungsbeauftrage der Stadt Erfurt, sind Befristungen kein Problem. Nicht dass Erfurt unbefristete Stellen ausschreiben würde. Im Gegenteil. Auch dort werden die Kolleginnen und Kollegen zunächst befristet eingestellt – aber viele von ihnen wechseln noch während ihrer Befristung auf eine unbefristete Stelle in der Verwaltung. Adamek hat den Fokus mehr auf Gleichstellung gerichtet, beklagt die ihrer Ansicht nach mangelnde Informationskultur und das fehlende Wir-Gefühl in der Verwaltung. Aber sie sieht auch Positives: So habe sich die die Zusammenarbeit zwischen der Gleichstellungsbeauftragten und dem Personalrat gut entwickelt. Diese Zusammenarbeit erleichtert es beiden, sich einerseits für die Interessen der Beschäftigten einzusetzen, anderseits sich mit vereinter Kraft für die Frauenförderung stark zu machen. „Wir haben gemeinsame Erfolge – das tut beiden Seiten gut“, betont sie.

    Was Adamek vor allem umtreibt: Nach wie vor werden Stellen gestrichen, die frei wurden, weil Kolleginnen und Kollegen in Rente gingen. Die Aufgaben aber bleiben gleich. „Wir haben es versäumt, den Aufgabenkatalog zu beleuchten“, räumt sie ein. Auch mit Blick auf die Frauenförderung dringt sie darauf, dass im öffentlichen Dienst die Möglichkeiten der Personalentwicklung besser ausgeschöpft werden.  

    Auch Wiechmann dringt auf eine bessere, langfristigere Personalentwicklung, die nicht nur zwei oder drei Jahre im Blick hat, sondern vielmehr ein oder zwei Jahrzehnte. Auch bei Sparmaßnahmen dürfen die Kommunen laut Wiechmann nicht nur die gegenwärtige Situation schauen, sondern müssen auch das künftig Erforderliche im Blick haben. Für Körlin bleibt die Quote eine Möglichkeit, Frauen zu fördern. „Die Quote ist unumstößlich und deshalb nicht verhandelbar“, betont sie. Die Quote – zum Beispiel in Aufsichtsräten – sei dennoch kein Selbstläufer in Sachen Geschlechtergerechtigkeit, aber „sie ist die Voraussetzung dafür“. Gleichstellungspolitik ist für Körlin Bestandteil von Guter Arbeit. Sie will Gleichstellungspolitik aufgenommen wissen in die Leitbilder und Ziele der Kommunen und Verwaltungen.

    Vorbild öffentlicher Dienst

    Und wie muss es mit der Aufwertung der Frauenberufe weitergehen? Als erstes müssen all die Fähigkeiten und Voraussetzungen, die für diese Berufe notwendig sind, in die Bewertung einfließen. Das gelingt aber nur, wenn auch die Frauen selbst anerkennen, dass diese Fähigkeiten wertvoll sind. Voraussetzung für die Aufwertung ist somit, dass die Frauen sich bewusst sind, wie wertvoll ihre Fähigkeiten sind.

    Voraussetzung für eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf ist die Erkenntnis, dass bestimmte Lebensphasen nicht vom Geschlecht abhängen dürfen. Die verschiedenen Lebensphasen der Menschen sind gesellschaftliche Realität. Ihnen gilt es gerecht zu werden. Nicht nur Frauen können und wollen für ihre Kinder, ihre Eltern da sein. Die Gesellschaft muss auch für Männer Möglichkeiten schaffen, sich einzubringen.

    Zudem:  Kindererziehung braucht Zeit, Pflege der Eltern ebenso. Diese so genannte Care-Arbeit darf nicht dazu führen, dass die Frauen und Männer, die diese Care-Arbeit leisten, auf ihrer Karriereleiter stehen bleiben oder gar Schritte nach unten machen müssen. „Wir brauchen die Akzeptanz von vielfältigen Lebensmodellen und von vielfältigen Möglichkeiten der Umsetzung“, hieß es. Auch bei all dem muss der öffentliche Dienst Vorbild sein.

    • Fair statt prekär - Forderungen und Positionen

      Altersarmut im öffentlichen Dienst ist weiblich. Der Hintergrund: Es sind vor allem Frauen,  die – auch im öffentlichen Dienst - während ihres Berufslebens prekär beschäftigt sind. Altersarmut ist dann die Folge prekärer Beschäftigung.

      Wie aber kann das sein, angesichts geltender Tarifverträge, die in der Formulierung keine Geschlechtsunterschiede machen? Hier sind Befristungen, Zwangsteilzeit, mangelnde Aufstiegsmöglichkeiten zu nennen. Sie sorgen dafür, dass nicht nur der Verdienst während der Berufslaufbahn niedrig bleibt, sondern später auch die Rente.

      Deshalb gilt es, politisch, tarifpolitisch und gesellschaftlich anzusetzen.

      Wir fordern von der Politik:
      Die Rahmenbedingungen müssen so geändert werden, so dass jeder Beschäftigte eine auskömmliche Rente erzielen kann. Dazu ist es notwendig, die Vereinbarkeit von Beruf, Familie und Karriere zu verbessern. Teilzeit darf nicht länger eine Sackgasse für die Karriere sein. Teilzeit muss auf Wunsch der Beschäftigten wieder auf 100 Prozent aufgestockt werden können. Zudem müssen  Qualifizierung und Weiterbildung auch für alle Teilzeitkräfte gelten und angewandt werden. Teilzeit-Chefs dürfen zudem keine Seltenheit bleiben.

      Befristungen lassen die Beschäftigten in Unsicherheit. Ein ausreichender Pool an Springern macht Befristungen überflüssig. Die Unternehmen müssen deshalb mehr Mitarbeiterpools bilden: Bei Krankheit, Schwangerschaft, Weiterbildung oder bei freiwilligen Auszeiten können die Kolleginnen und Kollegen der Pools einspringen.

      Die Kinderbetreuung muss verbessert werden. Betriebskindergärten, Ganztagsschulen und die Möglichkeit für Eltern, bei Krankheit der Kinder zu Hause bleiben zu können – das sind Stichwörter, mit denen die Rahmenbedingungen für Eltern verbessert werden können. Zudem: Es sollten Lebensarbeitszeitmodelle oder der gleitende Übergang in die Rente erprobt werden können.

      Wir fordern von der Tarifpolitik:
      Frauenarbeit ist nach wie vor unterbewertet. Qualifikationen, die in typischen Frauenberufen gebraucht werden wie Empathie und Einfühlungsvermögen finden sich nicht in Bewertungskriterien. Deshalb müssen die sogenannten typischen Frauenberufe fairer bewertet und höher eingruppiert werden.


      Wir fordern von der Gesellschaft:
      Care-Arbeit ist nicht Frauenarbeit. Care-Arbeit muss von beiden Geschlechtern übernommen worden – ob es um Kindererziehung oder Pflege-Arbeit geht. Die Gesellschaft darf nicht nachlassen, die Frauen zu sensibilisieren. „Ein Partner ist keine Altersvorsorge.“ Diese Erkenntnis gilt es, jeder Frauengeneration immer wieder zu verdeutlichen. Die eigenständige Altersvorsorge der Lebenspartner muss selbstverständlich werden.

    • Von wegen attraktiver Arbeitgeber

      Soziologin Elke Wiechmann kritisiert zunehmende Zahl der prekären Arbeitsverhältnisse im öffentlichen Dienst

       

      Fachdialog: Fair statt prekär Danny Prusseit Dr. Elke Wiechmann

      Ist der öffentliche Dienst immer noch ein attraktiver Arbeitgeber? Dr. Elke Wiechmann, Soziologin und Lehrbeauftragte der Bergischen Universität Wuppertal sowie wissenschaftliche Mitarbeiterin der Fernuniversität Hagen, hat da ihre Zweifel. Was sie vor allem beunruhigt: Es gibt immer mehr prekäre Arbeitsverhältnisse im öffentlichen Dienst - viel zu viele Befristungen zum Beispiel. Zudem steigt die Zahl der Teilzeitarbeitsplätze, die in der Regel Frauen innehaben. Nicht alle von ihnen wollen einen Teilzeitarbeitsplatz. Im Gegenteil: Viele würden gerne aufstocken.


      All das trägt nach Wiechmann dazu bei, dass der öffentliche Dienst an Attraktivität verliert. Die Wissenschaftlerin trifft immer öfter auf Arbeitsbedingungen, die von Arbeitsverdichtung geprägt sind. Immer mehr Beschäftigte klagen über Gesundheitsprobleme und Konkurrenz am Arbeitsplatz. Dabei täte gerade der öffentliche Dienst gut daran, an seinem Image zu arbeiten. Denn angesichts der demografischen Entwicklung prophezeien Experten dem öffentlichen Dienst enorme Nachwuchsprobleme. Schon heute stapeln sich die Bewerbungen längst nicht mehr in dem Maße, wie es in den Abteilungen und Betrieben der Kommunen und der öffentlichen Hand vor zehn Jahren noch gang und gäbe war. Immer öfter können zudem Stellen auch nicht besetzt werden -  weil es schlicht an Bewerbern fehlt.
      Stellenabbau setzt sich fort.

      Wie sieht die Personalsituation derzeit im öffentlichen Dienst aus? Nach wie vor werden in den Kommunen, bei den Ländern und beim Bund Stellen abgebaut. Zwischen 1997 und 2015 sank die Zahl der Beschäftigen im öffentlichen Dienst nach Wiechmanns Darstellung von 5,16 Millionen auf 4,65 Millionen. Dabei muss berücksichtigt werden, dass gerade die Kommunen in den vergangenen Jahren in Folge des garantierten Kita-Platzes für Kinder ab einem Jahr die Stellen in den Kitas ausgebaut haben. Mit dem Stellenabbau ging aber in weiten Teilen des öffentlichen Dienstes eine Arbeitsverdichtung einher – weil die Aufgaben meist nicht weniger wurden.

      Gleichzeitig stiegen die Teilzeitstellen – nämlich von 1,08 Millionen auf 1,49 Millionen. Und das bedeutet: Es wurden mehr Stellen abgebaut, als die Zahlen auf den ersten Blick vermuten lassen. Noch gravierender wird die Lage, wenn der Zeitraum von 1991 an in den Blick genommen wird. Denn in die Jahre 1991 und 1995 fiel der erste große Schub in Sachen Stellenabbau im öffentlichen Dienst. 1991 waren noch knapp 6,8 Millionen Männer und Frauen im öffentlichen Dienst beschäftigt. Allerdings: Ein Teil dieses rein rechnerischen Stellenabbaus fiel gerade in diesen Jahren auf Ausgliederungen von kommunalen Unternehmen der Energie- und Wasserwirtschaft. Mehrheitlich sind hier Männer beschäftigt. Kein Wunder somit, dass seit 1991 auch der Anteil der Männer im öffentlichen Dienst stetig sinkt. Derzeit sind die Männer hier in der Minderzahl.

      Was sind die Herausforderungen für den öffentlichen Dienst der Zukunft? Wiechmann verweist auf den demografischen Wandel. In den kommenden Jahren werden die Babyboomer in Rente gehen. Zudem: Die Aufgaben des öffentlichen Dienstes werden künftig noch komplexer werden, es werden neue Aufgaben dazukommen, die eine neue Qualifikation der Beschäftigten erfordern. Das alles versucht der öffentliche Dienst derzeit, mit weniger Personal zu stemmen. Schon heute zeigt sich, dass es dem öffentlichen Dienst zunehmend schwerer fällt, qualifizierte Beschäftigte zu bekommen.

      In der Politik ist diese Misere aber offenbar noch nicht angekommen. Das zeigen Befragungen, bei denen es um mögliche Einsparungen ging. Denn jeder zweite Politiker sieht Einsparpotenzial beim Personal in der Verwaltung. Offenbar soll der Personalabbau gerade in der öffentlichen Verwaltung aus der Sicht der Politik noch nicht zu Ende sein.

      Erschwerend kommt hinzu, dass der öffentliche Dienst tatsächlich eine Vorreiterrolle übernommen hat – bei den Befristungen. Während in der privaten Wirtschaft 2014 vier von zehn Stellen bei der Einstellung befristet waren, kam der öffentliche Dienst auf sechs von zehn Einstellungen. Durch mehr Befristungen zeichneten sich nur der so genannte Dritte Sektor (Nicht-Regierungsorganisationen, Vereine, Verbände, Stiftungen, Interessengemeinschaften) und die Wissenschaft aus: Der Dritte Sektor kommt auf 67 Prozent, die Wissenschaft gar auf 89 Prozent).

      Doch warum wird befristet? Meist geht es offenbar darum, dass für die Stelle nur eine bestimmte Zeit Ersatz gebraucht wird – wie für die Elternzeit. Aber teilweise sind die Stellen auch nur befristet finanziert, was zur Folge hat, dass sie auch nur befristet besetzt werden. Die Personalverantwortlichen sprachen zudem von befristetem zusätzlichen Bedarf der eine befristete Stelle zur Folge hat. Doch es wurde auch andere Gründe für die Befristungen angeführt wie der Eignungstest. Die befristete Stelle stellte eine verlängerte Probezeit dar. Wirtschaftliche Unsicherheit oder gar die Steigerung der Motivation fanden sich ebenfalls unter den Antworten.
      Was Wiechmann noch aufstößt: Im öffentlichen Dienst wird ihrer Ansicht nach die Belegschaft drei- bis vierfach segmentiert: Nach Beamtinnen und Beamten auf der einen Seite und Arbeitnehmerinnen und Arbeiternehmer auf der anderen; nach befristeten und unbefristeten Beschäftigungsverhältnissen; nach jungen und älteren Beschäftigten und nach Geschlecht.

      Und wie sehen die Karrierechancen für Frauen im öffentlichen Dienst aus? Eher düster. Zwar arbeiten im öffentlichen Dienst inzwischen mehr Frauen als Männer. Dennoch sitzen die Männer auf den Chefsesseln – zumindest je höher die Karriereleiter führt.  Beispiel Hochschulen:  Etwa gleich viel Männer wie Frauen beginnen ein Studium, es schließen etwas mehr Frauen dieses Studium ab als Männer. Es promovieren aber deutlich mehr Männer als Frauen. Es habilitieren sich überproportional mehr Männer als Frauen, noch etwas schlechter sieht die Bilanz für Frauen bei der Professur aus und nochmals etwas schlechter, wenn die C4/W3-Professuren in den Blick genommen werden.

    • Gläserne Decken stoppen die Frauen

      Genderexpertin Dr. Barbara Stiegler appelliert: Möglichkeiten zur Frauenförderung besser ausschöpfen

       

      Fachdialog: Fair statt prekär Danny Prusseit Dr. Barbara Stiegler

      Die Situation hat sich in den vergangenen Jahren nicht sonderlich geändert. Sie ist für Frauen gleich schlecht geblieben: Je höher und je machtvoller die Position, desto weniger Frauen sind zu finden. Die Genderexpertin Dr. Barbara Stiegler folgert deshalb: Frauen bekommen nicht ihren Anteil an Positionen, Geld und Macht. Nach wie vor gilt diese Erkenntnis.


      Stiegler hat alle Bereiche des öffentlichen Dienstes unter die Lupe genommen – Führungspositionen in der öffentlichen Verwaltung, in den öffentlichen Unternehmen, die Mitgliedschaft in Organen der Beteiligungsunternehmen in den Bundesländern und Kommunen, die Führungspositionen in öffentlich-rechtlichen Banken und Sparkassen. Frauen stießen immer wieder an diese Decke, die zwar gläsern ist, aber nahezu unüberwindlich.


      Stiegler sieht in den Frauenberufen einen der Gründe für diese Situation. Weil typische Frauentätigkeiten nach wie vor geringer bewertet werden als typische Männerberufe. Stiegler verweist dabei auf all die so genannten Care-Berufe wie Erzieherinnen und Erzieher, wobei nur wenige Männer diesen Beruf ausüben. Ähnlich schlecht sind pflegende Berufe, medizinische Hilfs- und Assistenzberufe, hauswirtschaftliche Dienstleistungen, Sekretariatsarbeiten. In der Regel werden wichtige Voraussetzungen für diese Berufe und die Belastungen, die diese Berufe mit sich bringen, im Bewertungssystem gar nicht erfasst – wie Empathie, Zuhören-Können, auf Kunden/Patienten/Kindern emotional eingehen. Und: Viele Frauenberufe sind Sackgassenberufe. Aufstiegsmöglichkeiten sind eigentlich nicht vorgesehen.


      Für die Genderexpertin gibt es verschiedene Ursachen für die unzureichende Bewertung von Frauenarbeit. So verdrängt die Gesellschaft, dass Care-Arbeit zum Leben gehört – für Frauen wie für Männer. In kaum einem Personalplan werden Elternzeit und Pflegezeit zum Beispiel berücksichtigt. Die Folge: Geht eine Frau in Elternzeit, steht entweder für ihre Kolleginnen und Kollegen Mehrarbeit an oder es werden befristete Arbeitsverträge für Vertretungen vergeben. Aber die Unterbewertung der Frauenarbeit in der Gesellschaft spiegelt sich  auch in den Bewertungssystemen in Tarifverträgen.


      Traditionelle Geschlechterrollen: Sie haben zur Folge, dass selbst Frauen diese gläsernen Decken oft nicht als Ungerechtigkeit empfinden. Die Verwaltungsstrukturen tragen zudem dazu bei, dass die Situation für Frauen betoniert wird: Nach wie vor gilt das Leitbild der allzeit verfügbaren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, was sich mit Care-Arbeit nicht vereinbaren lässt.


      Doch Stiegler sieht auch Möglichkeiten, diese Rahmenbedingungen zu sprengen. Sie plädiert dafür, alle die Möglichkeiten auszuschöpfen, die längst gesetzlich fixiert sind. Sie nennt das Antidiskriminierungsgesetz, die klassische Frauenförderung und Gender Mainstreaming.
      Sie plädiert aber auch dafür, die Gleichstellungsgesetze schärfen. So soll unter anderem ihr Geltungsbereich auf privatrechtliche Unternehmen in Staatseigentum ausgedehnt werden. Zudem müssen Gleichstellungsbeauftrage mehr Ressourcen bekommen – mehr Zeit, mehr Geld, mehr Macht. Es brauche auch Gleichstellungspläne mit Sanktionen und Evaluationen. Die Gremien müssten paritätisch besetzt sein. Und: Nicht nur für Frauen, auch für Männer muss die Vereinbarkeit von Familie, von Pflege und Beruf verbessert werden.